產(chǎn)能過剩又一次成為調(diào)控的“靶心”。
8月26日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議措辭嚴(yán)厲，決定從市場準(zhǔn)入、環(huán)評、土地三個(gè)方面入手嚴(yán)把產(chǎn)能過剩行業(yè)投資和擴(kuò)張。此前，全國人大財(cái)經(jīng)委在一份調(diào)研報(bào)告中披露，有19個(gè)行業(yè)呈現(xiàn)不同程度的產(chǎn)能過剩。
2005年末，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議第一次專題部署抑制產(chǎn)能過剩。時(shí)隔三年多，產(chǎn)能過剩行業(yè)幾乎翻了一番，多晶硅、風(fēng)電等起步?jīng)]幾年的新能源行業(yè)也被列上了過剩名單。
為何產(chǎn)能過剩成為痼疾？
全國人大財(cái)經(jīng)委報(bào)告稱，去年10月以來，在新一輪投資需求增長刺激下，一批項(xiàng)目違規(guī)建設(shè)，加劇了產(chǎn)能過剩局面，報(bào)告更指出，缺乏有效的落后產(chǎn)能市場退出機(jī)制，是產(chǎn)能過剩問題長期難以解決的主要原因。
3年9個(gè)月，第二波
風(fēng)雨欲來，早有征兆。
一個(gè)多月前，工業(yè)和信息化部官員在一個(gè)發(fā)布會(huì)上就警告說，鋼鐵、造船等行業(yè)產(chǎn)能過剩嚴(yán)重。
8月25日，國家發(fā)改委主任張平向全國人大做 《國務(wù)院關(guān)于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)情況的報(bào)告》，在張平的報(bào)告中多次提到了產(chǎn)能過剩。
8月26日，工信部發(fā)布了《2009年中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行夏季報(bào)告》，該報(bào)告的一個(gè)關(guān)鍵詞也是產(chǎn)能過剩。報(bào)告中首次指出，太陽能、風(fēng)能等新興產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)、無序上馬的問題也不容忽視。
當(dāng)天，國務(wù)院總理溫家寶主持召開常務(wù)會(huì)議，研究部署抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。
至此，先后被國務(wù)院及各部委點(diǎn)名的行業(yè)包括鋼鐵、紡紗、電解鋁、煤化工、平板玻璃、燒堿、水泥、氧化鋁、造船、化工，太陽能、風(fēng)能也在一天中被兩次點(diǎn)名。
中國經(jīng)濟(jì)從2003年進(jìn)入新一輪增長周期，2007年達(dá)到增長峰值。2008年下半年，在外部金融危機(jī)和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)調(diào)整的雙重壓力下，增長急速滑落，四季度增長率跌至6.8%，不及峰值時(shí)的一半。在此情況下，中國政府啟動(dòng)了四萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，到今年二季度，中國經(jīng)濟(jì)增長率同比已經(jīng)反彈至7.9%。
自2004年開始，抑制產(chǎn)能過剩就成為宏觀部門的調(diào)控關(guān)鍵詞之一。在2005年11月28日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議之后，產(chǎn)能過剩更成為調(diào)控的“靶心”。2006年3月，國務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》中，鋼鐵、電解鋁、電石、鐵合金、焦炭、汽車、水泥、煤炭、電力、紡織等10行業(yè)被列入產(chǎn)能過剩或潛在過剩行業(yè)。
3年零9個(gè)月過去，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議再一次將抑制產(chǎn)能過剩作為中心議題。如今的情勢卻更加不容樂觀。從今年6月起，全國人大財(cái)經(jīng)委就組織力量展開調(diào)研，先后聽取了發(fā)改委、工信部等多個(gè)部委的匯報(bào)，并赴安徽、甘肅、上海等地調(diào)研座談，8月份，他們據(jù)此完成的最新調(diào)研報(bào)告稱，有19個(gè)行業(yè)呈現(xiàn)不同程度的產(chǎn)能過剩。
報(bào)告沒有給出19個(gè)行業(yè)的詳細(xì)名單。不過，與2005年相比，產(chǎn)能過剩的行業(yè)名單幾乎翻了一倍，甚至風(fēng)電設(shè)備、多晶硅一些近幾年才起步的行業(yè)也被納入其中。
過剩，還是過剩
全國人大財(cái)經(jīng)委的調(diào)研報(bào)告稱，去年10月以來，在新一輪投資需求增長刺激下，各地繼續(xù)盲目擴(kuò)張產(chǎn)能，一些新開工項(xiàng)目未批先建或違規(guī)建設(shè)，加劇了產(chǎn)能過剩局面。
鋼鐵、水泥、電力等行業(yè)被指為這一類擴(kuò)張的典型。
鋼鐵一直被列入淘汰落后產(chǎn)能的重點(diǎn)行業(yè)。截至2008年底，中國粗鋼產(chǎn)能達(dá)到6.6億噸，官方估計(jì)國內(nèi)需求不到5億噸。而在2005年末，官方的說法是落后產(chǎn)能過剩8000萬噸。盡管過去三年中，淘汰落后鋼鐵產(chǎn)能政策不斷，但是，在2005年到2007年間，中國粗鋼產(chǎn)量每年增量分別為6991萬噸、7009萬噸、7100萬噸。
水泥也是如此。官方數(shù)據(jù)稱，水泥過剩約3億噸，但今年上半年水泥投資同比增長達(dá)到了78.6%。工信部報(bào)告稱，中國目前在建水泥生產(chǎn)線超過200條，將新增產(chǎn)能超過2億噸。
國家發(fā)改委相關(guān)司局官員說，在四萬億投資中，確實(shí)在地方上出現(xiàn)了大上工業(yè)項(xiàng)目的現(xiàn)象。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因，一方面與地方的投資沖動(dòng)有關(guān)，另一方面則是由于一些地方項(xiàng)目通過“化整為零”的方式，避開了國家發(fā)改委的項(xiàng)目核準(zhǔn)，導(dǎo)致地方大肆上馬。
國家發(fā)改委價(jià)格監(jiān)測中心研究員劉滿平說，越淘汰產(chǎn)能越大，主要是由于我國經(jīng)濟(jì)增長的方式仍然是投資驅(qū)動(dòng)型，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的“三駕馬車”中，投資對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)長期處于第一位。2005年開始的治理過熱和產(chǎn)能過剩雖然暫時(shí)緩解了產(chǎn)能過剩的矛盾，但不可能完全化解。
在此輪應(yīng)對危機(jī)中，投資再次成為將中國經(jīng)濟(jì)拉出泥淖的強(qiáng)大引擎。今年前7個(gè)月，我國城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資同比增長32.9%，對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率高達(dá)87.6%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于前幾年投資增長的速度。投資大幅增長，但由于出口下降，消費(fèi)并不能夠完全吸收產(chǎn)出的增加，產(chǎn)能過剩問題變得日益突出。
在劉滿平看來，中央的信貸政策也是影響行業(yè)投資的主要因素。過去幾年間，只要貨幣政策出現(xiàn)松動(dòng)跡象，以鋼鐵為代表的產(chǎn)能過剩行業(yè)馬上就會(huì)擴(kuò)充產(chǎn)能。今年前7個(gè)月，信貸規(guī)模創(chuàng)出歷史新高，從新增貸款的流向上來看，配套貸款主要流向政府投資的項(xiàng)目，刺激了政府投資項(xiàng)目的增加，也刺激了相關(guān)行業(yè)的投資擴(kuò)張。劉滿平說，現(xiàn)實(shí)環(huán)境使得產(chǎn)能過剩情況再度爆發(fā)。
全國人大財(cái)經(jīng)委報(bào)告還指出，淘汰落后產(chǎn)能，主要做法是與新增產(chǎn)能掛鉤，上大壓小，批新?lián)Q舊，這樣新上項(xiàng)目一般規(guī)模更大，雖然微觀淘汰了落后產(chǎn)能，全行業(yè)產(chǎn)能總量反而更大。
中國冶金工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究中心副主任陳凌也說，前幾年剛開始的時(shí)候，國家對鋼鐵產(chǎn)能淘汰的標(biāo)準(zhǔn)是，“200立米以下高爐”，很多小鋼廠都開始改建成300立米、500立米甚至更大的高爐。后來，淘汰標(biāo)準(zhǔn)提高到300立米，逼著企業(yè)只能再往大了改造。這樣類似于“攤餅”的做法，客觀上造成中國鋼鐵的實(shí)際產(chǎn)能只能越來越大。
全國人大財(cái)經(jīng)委的報(bào)告也注意到，去年以來，隨著固定資產(chǎn)投資加大，螺紋鋼等建設(shè)用鋼需求增加，中小型鋼廠包括違規(guī)鋼廠產(chǎn)銷兩旺，而大廠先進(jìn)產(chǎn)能卻得不到充分發(fā)揮。
全國人大財(cái)經(jīng)委在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，各地在風(fēng)電、太陽能等高新技術(shù)項(xiàng)目建設(shè)上，也存在投資一哄而起、重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象。而這兩個(gè)行業(yè)也被國務(wù)院和工信部在同一天兩次點(diǎn)名。
中國可再生能源協(xié)會(huì)副理事長孟憲淦說，風(fēng)力發(fā)電從實(shí)際情況來看是有些過熱了，目前整機(jī)制造廠有70多個(gè)，生產(chǎn)的產(chǎn)品已經(jīng)供大于求，很多企業(yè)產(chǎn)品沒經(jīng)過實(shí)際考驗(yàn)，就賣出去了，發(fā)展過快，質(zhì)和量上都得不到保障。多晶硅產(chǎn)業(yè)今年明年已經(jīng)陸續(xù)投產(chǎn)了，按各公司目標(biāo)11年可以達(dá)到5萬-10萬噸，如果按這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，夠全世界用了。
但不同的意見依然不少。8月27日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議宣布多晶硅為產(chǎn)能過剩行業(yè)之后一天，國務(wù)院參事、中國可再生能源學(xué)會(huì)理事長石定寰接到了一位市長的電話，該市長向他問道，“前段時(shí)間不是在提倡光伏新能源嗎，現(xiàn)在怎么又治理了？多晶硅和風(fēng)電，怎么能和水泥、鋼鐵相提并論呢？”
石定寰說，我不知道多晶硅產(chǎn)能過剩的支撐數(shù)據(jù)是什么。事實(shí)上，現(xiàn)在多晶硅這個(gè)行業(yè)仍非常小，甚至比不上垃圾發(fā)電。我們昨天在說多晶硅“兩頭在外”，今天突然就重復(fù)建設(shè)，產(chǎn)能過剩了？
國內(nèi)最大的多晶硅企業(yè)賽維LDK董事長彭小峰說，現(xiàn)在談過熱，要分兩個(gè)層次來看。國家出臺警示性的信息，主要是針對低技術(shù)水平、工藝落后、產(chǎn)能較小，甚至環(huán)保問題都沒有解決的多晶硅企業(yè)。另一方面，技術(shù)慢慢與國際接軌，甚至已達(dá)到國際先進(jìn)水平的多晶硅企業(yè)，在我國還非常稀少。這類企業(yè)在我國的技術(shù)投入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，還處于起步階段。
“由于行業(yè)才剛剛起步，市場太大了，目前談洗牌、整合還有些為時(shí)尚早”。彭小峰說。
淘汰之難
時(shí)隔3年之后，調(diào)控“靶心”重新對準(zhǔn)產(chǎn)能過剩，情勢大不相同。
國務(wù)院早就已經(jīng)注意到過剩行業(yè)的產(chǎn)能擴(kuò)張問題。今年6月中旬，環(huán)保部開出了成立以來的第一張罰單，這是中國宏觀調(diào)控重點(diǎn)轉(zhuǎn)向的標(biāo)志。國家信息中心宏觀經(jīng)濟(jì)分析師牛犁說，上半年的重點(diǎn)就是保增長，無論怎么樣，先把經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)穩(wěn)住在說，但是隨著經(jīng)濟(jì)的逐步好轉(zhuǎn)，已經(jīng)具備了集中力量做結(jié)構(gòu)調(diào)整的條件。
工信部的官員說，此輪宏觀調(diào)控尤其強(qiáng)調(diào)的是遠(yuǎn)近結(jié)合，保增長和調(diào)結(jié)構(gòu)的結(jié)合，事關(guān)中國經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變大局?！拔覀儼l(fā)現(xiàn)，此次危機(jī)中受沖擊最嚴(yán)重的企業(yè)，無論是鋼鐵、紡織還是造船等行業(yè)，基本上都是產(chǎn)能過剩嚴(yán)重行業(yè)。這表明，中國過去那種長期依靠重復(fù)投資建設(shè)、出口高能耗產(chǎn)品的模式，無論是對行業(yè)自身還是對整體經(jīng)濟(jì)都是不利的”。
過去三年中，相關(guān)部委通過行業(yè)準(zhǔn)入、環(huán)評、清理整頓、依法關(guān)閉等一系列手段開始對過剩產(chǎn)能動(dòng)刀，但依然沒能完全抑制住重點(diǎn)行業(yè)的產(chǎn)能擴(kuò)張。工信部的官員說，淘汰落后產(chǎn)能需要妥善處理地方的利益，因?yàn)橛械钠髽I(yè)對于一個(gè)地方來說是支柱性的，是稅收、就業(yè)和財(cái)政貢獻(xiàn)的大戶，沒有合理的產(chǎn)能推出機(jī)制，地方很難有積極性主動(dòng)淘汰。
除此之外，全國人大財(cái)經(jīng)委的報(bào)告說，缺乏有效的落后產(chǎn)能市場退出機(jī)制，是產(chǎn)能過剩長期難以解決的主要原因。報(bào)告指出，近年來淘汰落后產(chǎn)能主要依靠行政手段，未能更多地運(yùn)用市場機(jī)制與經(jīng)濟(jì)手段，效果有限。
參與調(diào)研的人員了解到，一些落后產(chǎn)能在項(xiàng)目審批時(shí)有合法手續(xù)，現(xiàn)有產(chǎn)品也有市場需求，如果沒有完善的退出補(bǔ)償機(jī)制和人員社會(huì)保障安排，淘汰落后產(chǎn)能的產(chǎn)業(yè)政策就很難得到有效貫徹落實(shí)。
有關(guān)落后產(chǎn)能退出機(jī)制，自2007年提起，至今仍未形成完整的政策文件。國家發(fā)改委相關(guān)司局的官員說，現(xiàn)在來看，淘汰的手段的確需要進(jìn)一步完善。
工信部官員也表示，“此次對落后產(chǎn)能的淘汰范圍更大，手段也會(huì)更加完善，除了國務(wù)院會(huì)議提到的三個(gè)方面外，還將在信貸、市場退出機(jī)制上采取相關(guān)的措施。”
全國人大財(cái)經(jīng)委則指出，既要防止低水平重復(fù)建設(shè)，也要防止高水平重復(fù)建設(shè)，并建議，加快對鐵路、電信、電力等壟斷行業(yè)改革，拓寬民間投資領(lǐng)域。
